پس از رای مثبت مجمع تشخیص مصلحت نظام به الحاق ایران به کنوانسیون پالرمو در جلسه روز بیست‌وچهارم اردیبهشت‌ماه، رئیس مجلس شورای اسلامی در واپسین روز ماه گذشته در نامه‌ای قانون الحاق ایران به کنوانسیون پالرمو را را به رئیس قوه مجریه ابلاغ کرد.
با وجود این که معاون وزیر اقتصاد و رئیس مرکز اطلاعات مالی از برنامه بررسی دیگر لایحه مرتبط با «کارگروه ویژه اقدام مالی» یعنی الحاق ایران به کنوانسیون سی اف تی (CFT) در مجمع خبر داد اما حواشی مربوط به پالرمو ادامه یافت تا جایی که کمیسیون حقوقی و قضایی دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام را به پاسخگویی به برخی ابهامات واداشت.
در بخشی از بیانیه مجمع که هجدهم خردادماه انتشار یافت آمده است: طی هفته‌های اخیر که موضوع مصوبه مجلس در الحاق جمهوری اسلامی ایران به دو کنوانسیون پالرمو و سی اف تی در دستور کار مجمع تشخیص مصلحت نظام بوده، از سوی افراد، گروه‌ها و محافل گوناگون نظرات موافق و مخالف الحاق به این دو سند بین‌المللی در فضای رسانه‌ای کشور مطرح شده است که ضمن تقدیر از همه آنان -مخصوصا مخالفین و منتقدین که دلسوزانه و خیرخواهانه مجمع تشخیص مصلحت را از تصویب این دو سند بر حذر داشتند- و با کمال احترام به آنان لازم می‌داند اعلام نماید مخالفت‌ها عمدتا از ناآشنایی و فقدان اطلاع کافی از مفاد تکالیف و تعهدات مندرج درکنوانسیون‌های مذکور ناشی می‌شود و ایرادات و شبهات و هشدارهایی که مطرح شده غالبا بلاوجه و عاری از استدلال فنی و حقوقی است.
پالرمو به اختصار
درباره کنوانسیون پالرمو باید ابتدا اشاره داشت که مبارزه با جرایم سازمان‌یافته فراملی، به‌ویژه بعد از گسترش شبکه‌های مواد مخدر، قاچاق انسان و پولشویی، نیازمند همکاری جهانی و ارائه چارچوب‌های حقوقی فراملی بود. یکی از مهم‌ترین پاسخ‌های جامعه جهانی به این معضل، تصویب کنوانسیون مبارزه با جرائم سازمان‌یافته فراملی (پالرمو) در هجدهم دسامبر ۲۰۰۰ در مجمع عمومی سازمان ملل متحد بود.
داستان پیوستن ایران به این کنوانسیون، تصویب، چرخش و اصلاح، بازتابی از تعامل حقوقی، سیاسی و امنیتی پیچیده میان دولت و نهادهای قانونگذار و نظارتی کشور است. بررسی این مسیر، درس‌های مهمی برای مواجهه آینده نظام حقوقی ایران با تعهدات بین‌المللی ارائه می‌دهد.
کنوانسیون پالرمو در نظام بین‌الملل
کنوانسیون پالرمو نخستین سند الزام‌آور جهانی بود که برای شناسایی، جرم‌انگاری و مقابله فراگیر با جرائم سازمان‌یافته فراملی (مانند قاچاق، تروریسم مالی، پولشویی، فساد، خرید و فروش اعضای بدن و ...) طراحی شد. تاکنون، بیش از ۱۸۰ کشور به این سند پیوسته‌اند. این کنوانسیون، دولت‌ها را به اصلاح حقوق داخلی، جرم‌انگاری، مشارکت در گروه‌های سازمان‌یافته، مصادره اموال نامشروع، توسعه همکاری‌های قضایی و اطلاعاتی فرامی‌خواند.
آغاز روند الحاق ایران؛ دلایل، الزامات، دغدغه‌ها
در پی توصیه‌های مجامع بین‌المللی (به‌ویژه کارگروه ویژه اقدام مالی FATF) و افزایش نگرانی از تبعات قرارگیری ایران در لیست سیاه مالی، دولت ایران در آغاز دهه ۱۳۹۰ خورشیدی بررسی الحاق به پالرمو را جزو برنامه‌های خود قرار داد. این تصمیم با هدف تسهیل همکاری‌های مالی، کاستن از محدودیت‌های بانکی و اثبات اراده ایران در مبارزه جدی با جرائم سازمان‌یافته اتخاذ شد.
اما دغدغه‌های مهمی در این مسیر وجود دارند؛ دغدغه‌هایی چون تناقض پاره‌ای مفاد کنوانسیون با اصول شرعی و قانون اساسی، نگرانی از مخاطرات امنیت ملی و امکان سوءاستفاده اطلاعاتی کشورهای متخاصم و ابهام در دامنه الزام‌آوری همکاری‌های فرامرزی به ویژه در زمینه انتقال داده، استرداد مجرمان و اجرای احکام خارجی.
تصویب در مجلس و آغاز چالش‌های حقوقی-سیاسی
در سال ۱۳۹۷ مجلس شورای اسلامی لایحه الحاق به کنوانسیون پالرمو را با درج چند حق‌شرط کلی به تصویب رساند. اما شورای نگهبان این مصوبه را طی چند مرحله به‌دلیل مغایرت با احکام شرعی و اصول قانون اساسی (اصول ۷۷، ۱۳۹ و ۱۵۲ و...) رد کرد.
در این فاصله، دولت و مجلس تلاش کردند با افزودن قیود و توضیحاتی، دغدغه‌های شورای نگهبان را رفع کنند.
در نهایت، پس از اصرار مجلس و پافشاری شورای نگهبان، موضوع به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع شد.
اختلافات سه جانبه میان نهادهای یاد شده در مورد پالرمو را می‌توان در محورهای زیر طبقه‌بندی کرد.
- دامنه شمول تعهدات همکاری؛ به‌ویژه استرداد اتباع و انتقال اطلاعات
- مرجع تفسیر تعارض احتمالی با قانون اساسی و شرع
- حفظ استقلال تفسیر ملی و حاکمیت قانون داخلی در موارد ابهام
- نگرانی از ایجاد تعهدات مالی و اجرایی خارج از کنترل دولت و مجلس.
این موضوعات سبب شد لایحه قریب به ۱۰سال، بین دولت، مجلس، شورای نگهبان و مجمع در گردش باشد. هر بار اصلاح یا اضافه شدن تبصره، مجددا مورد ایراد یا ابهام یکی یا چند نهاد قرار گرفت.
در این مدت، تحولات داخلی (اصلاح و تصویب قوانین جدید مبارزه با جرائم سازمان‌یافته و اصلاح قانون پولشویی)، منازعات بین‌المللی (تحریم‌ها و فشارهای FATF) و تغییر دولت‌ها، همگی بر پیچیدگی مساله افزود.
گره‌گشایی؛ تفاهم و تصویب نهایی
سرانجام در بهار ۱۴۰۴ و با پیگیری دولت دکتر پزشکیان، نسخه نهایی که به‌شکل محسوسی جامع‌تر و همسو با دغدغه‌های امنیتی - شرعی ایران تنظیم شده بود، آماده شد.
این نسخه نسبت به نسخه‌های قبلی از ویژگی‌های متمایزی برخوردار است که می‌توان آن را در محورهای زیر برشمرد.
- حق‌شرط‌ها و الحاقات صریح‌تر: هر تعهد به عدم مغایرت با اصول قانون اساسی، موازین شرعی و منافع امنیت ملی منوط است. مرجع نهایی تفسیر، صرفاً مراجع صالح داخلی است.
- افزودن پیوست اجرایی داخلی: آیین‌نامه اجرایی و ضوابط فرایندی، جهت همکاری‌های فرامرزی درنظر گرفته شده است.
- محدودسازی دامنه استرداد و تبادل داده: بر رعایت منافع ملی و امنیتی تاکید شده است.
- همسویی با قوانین جدید داخلی: تعاریف، شمول جرم و فرآیندها با آخرین اصلاحات قوانین داخلی همراستا شد.
مصوبه نهایی با تأیید مجلس، رفع ایرادات شورای نگهبان و تأیید مجمع تشخیص مصلحت نظام، در خرداد ۱۴۰۴ از سوی رئیس‌جمهوری ابلاغ و رسما لازم‌الاجرا شد.
جمع‌بندی
سرگذشت پالرمو در ایران نمونه گویایی از منازعه و تعامل میان الزامات بین‌المللی و اقتضائات بومی مذهبی-حقوقی است.
این کنوانسیون با حق‌شرط‌ها و اصلاحات پی‌درپی، سرانجام بعد از نزدیک به یک دهه کش وقوس به گونه‌ای تدوین و ابلاغ شد که هم اصول حاکمیت ملی و استقلال دستگاه قانونگذاری کشور تثبیت شود، هم امکان تحقق حداقلی الزامات همکاری جهانی ضدجرم و ضدفساد مهیا شود.
در مواجهه با اسناد جهانی، توفیق ایران در پیوندپذیری مشروط و تفسیر مستقل بندها، الگویی برای سایر کشورها با شرایط خاص حقوقی-سیاسی فراهم کرده است. تجربه پالرمو نشان داد که عبور از منازعات حقوقی- سیاسی پرچالش و کسب اجماع داخلی، گرچه زمان‌بر است، اما ضامنِ اجرای پایدار تعهدات فراملی خواهد بود.
منابع و اسناد برای استناد حقوقی:
- متن رسمی کنوانسیون پالرمو (۲۰۰۰، سازمان ملل)
- مذاکرات و گزارش کمیسیون‌های تخصصی مجلس (۱۳۹۷–۱۴۰۴)
- آراء و اظهارنظرهای شورای نگهبان، مجمع تشخیص و هیأت دولت
- متن حق‌شرط‌های نسخه نهایی ۱۴۰۴
- قانون مبارزه با جرائم سازمان‌یافته (۱۳۹۹) و اصلاحات قانون مبارزه با پولشویی (۱۳۹۷–۱۴۰۲)
- اخبار و گزارش‌های رسمی روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۷–۱۴۰۴)
* مدرس دانشگاه
نظر شما